разведки собирают, курируют и оценивают информацию со всего мира 24/7/365. Многочисленные части машины предупреждения постоянно передают информацию и предупреждения в обширный аппарат национальной безопасности, включая ежедневные сводки для самого президента.
Машина предупреждения, как правило, хорошо следит за проблемами и определяет их размер. Но она не может уследить за всем. Иногда машина предупреждения пропускает угрозы, даже такие крупные, как 11 сентября. Иногда она замечает угрозу, но не может правильно оценить ее непосредственность или воздействие. А иногда она прекрасно предупреждает... но предупреждение не вызывает необходимой реакции в другой половине системы, которую мы называем "машиной действий". Эта машина состоит из большого и дорогостоящего набора систем, от ФБР и Министерства внутренней безопасности до вооруженных сил, которым поручено принимать меры для обеспечения безопасности нашей страны.
Мы должны быть предельно ясны. Когда мы говорим о машинах, мы имеем в виду множество людей, процессов, организаций, а также вспомогательных технологий и инфраструктуры, которые отвечают за обеспечение безопасности страны. Эти машины имеют сложную конструкцию, огромные масштабы и ответственность. Они охватывают всех - от президента до рядового сотрудника или клерка, ответственного за выполнение конкретной задачи. Эти люди распределены между федеральными служащими, частным сектором, который поддерживает федеральных служащих, и, все чаще, штатами и местными органами власти. Мы говорим о машинах, чтобы упростить наши описания. Но они совсем не просты.
В следующих главах мы проанализируем случаи, когда чиновники действительно слышали точное предупреждение с достаточной ясностью и тревогой. Мы также рассмотрим, когда и почему они этого не сделали. Мы также рассмотрим, какое другое давление и насущные проблемы - тирания ограниченных ресурсов и мерного политического капитала - мешают машине действий принимать соответствующие решения и выполнять их. Мы включаем случаи, когда у самой машины не было нужных инструментов для выполнения работы, хотя, как отмечают некоторые проницательные наблюдатели, сделать работу частично - это лучше, чем не сделать ее вообще.
Самое мрачное решение, которое может принять любая демократия, - это решение о вступлении в войну. Угроза вторжения обычных армий? Мы можем бороться с ними - с промышленной точностью. Северная Корея готовится к ракетному испытанию? Мы внимательно следим и за этим. Но подготовка к следующей войне, если это будет новый вид войны? Путин заказывает кибератаки на целостность нашей избирательной системы или Китай использует два десятилетия, которые Соединенные Штаты провели в стратегическом тупике Ирака, чтобы одержать верх над нами или даже обогнать нас? Пропустили их или думали, что у нас больше времени, чем было на самом деле. Возникновение ИГИЛ? Реакция последовала только после того, как регион размером с Великобританию в северном Ираке и Сирии был почти полностью захвачен. Пандемические заболевания? Многие предвидели ее, но большинство ответных мер не были приняты. Влияние изменения климата на способность американских вооруженных сил эффективно действовать? Едва ли попали на общественный радар.
Некоторые из этих угроз находятся за горизонтом, а некоторые - совсем рядом. Сможет ли машина предупреждения вовремя заметить их и издать четкий призыв к действию, чтобы предотвратить следующий кризис и побудить машину действия предпринять необходимые шаги, если угроза достигнет наших берегов? И будет ли машина действий реагировать достаточно быстро и решительно? Создана ли вообще полноценная спасательная машина?
Машина национальной безопасности не может отказаться от своего умения справляться с угрозами, которые сегодня исходят от России, а завтра, возможно, от Китая, и сосредоточиться только на угрозах нового времени. Нам нужна машина, способная не на биатлон или триатлон, а на десятиборье. Мы никогда не сможем сделать все, а стратегия и государственное управление подразумевают искусство выбора. Но при создании машины, необходимой для обеспечения безопасности Америки, мы должны держать объектив на широком угле, и нам нужны инструменты, чтобы действовать по всему спектру реальных угроз, как старых, так и новых. Очевидно, что после 11 сентября машина национальной безопасности сосредоточилась на угрозе "сегодня". По мере того, как мы переходим от "вечных войн" к новым угрозам, становится еще более очевидным, что будущему необходимо место за столом переговоров.
"Мы иногда ведем себя так, как будто все это так просто", - говорит Эрик Эдельман, четыре десятилетия являвшийся опорой американской национальной безопасности в качестве заместителя министра обороны по вопросам политики - считающийся № 3 постом в Пентагоне, а также послом в Турции и Финляндии. 3 должности в Пентагоне, а также послом в Турции и Финляндии.
Есть много историков, которые оглядываются на все это и говорят: "Ну, они должны были знать это, и они должны были знать то", - добавил Эдельман. В ответ на такие заявления он приводит работу британского историка Яна Кершоу, который так определил проблему: история проживается вперед, но понимается только назад.
"Причина, по которой мы так часто ошибаемся в вопросах национальной безопасности, - заключил Эдельман, - заключается в том, что это чертовски трудно".
Глава 2. Машина предупреждения и машина действия
В течение первых 170 лет своей истории Соединенные Штаты оперировали внешнеполитическим механизмом, созданным для войны и мира, без особых промежутков между ними. Это не значит, что Соединенные Штаты действовали только в сфере войны и мира. Когда президент Томас Джефферсон решил, что продолжать платить дань барбарийским пиратам, действовавшим у берегов Северной Африки, - плохая политика, он направил морскую пехоту США, чтобы положить конец террору и выкупу. Отправляя морскую пехоту, Джефферсон не объявлял войну, а скорее призвал морскую пехоту в качестве инструмента внешней политики. Этот фрагмент истории запечатлен в начальной строке гимна морской пехоты: "От залов Монтесумы до берегов Триполи". Джефферсон выбирал путь между войной и миром, но тогда между президентом и морскими пехотинцами на борту кораблей ВМС, которые должны были выполнять его решения, не было организационного механизма. Современные механизмы предупреждения и принятия мер появятся гораздо позже.
Действительно, на протяжении более чем полутора веков механизм национальной безопасности США состоял из Государственного департамента, Министерства финансов, Военного департамента и Военно-морского департамента. Конечно, в федеральном правительстве существовали координационные механизмы, но не было постоянных органов или комитетов, организованных для поддержки президента, ничего похожего на современный Совет национальной безопасности. Также не существовало постоянной разведывательной функции - никакой машины предупреждения, чтобы уведомлять о надвигающихся угрозах, кроме тех, что поступали через депеши из иностранных посольств и военных дислокаций и сообщения от частных лиц. До появления телеграфа новости и информация из-за рубежа распространялись со скоростью парусного судна, а позднее - судна, работающего на угле. Это означало, что новости распространялись медленно, а те, кто действовал по указанию президента, обладали значительной автономией.
