с неприятностями. Интенсивное лоббирование со стороны европейских правительств обычно бесполезно, поскольку иностранные компании не могут даже подать заявление об отмене санкций. Напротив, компания Exxon целых четыре года выходила из своих громких проектов в России. Фактически Exxon завершила вывод своих российских активов только в марте 2022 года — после начала СВО на Украине. До этого времени компания в рамках совместного предприятия с «Роснефтью» продолжала эксплуатировать нефтегазовое месторождение на Сахалине, российском острове на Дальнем Востоке [261].
Пример Exxon злит европейских союзников Америки. Успех компании, которая в течение нескольких лет продолжала активно работать в России, несмотря на санкции, убедил многих людей в Европе, что Вашингтон применяет двойные стандарты в отношении американских и неамериканских компаний. Однако последствия вторичных санкций США выходят далеко за рамки отказа иностранных компаний от инвестиционных проектов. Такие меры могут также иметь далеко идущие последствия для мировых энергетических и товарных рынков.
6
Перегиб
Когда санкции разрушают товарные рынки
В 2007 году Австрия пригрозила подать в суд на пятый по величине банк страны — Bank fur Arbeit und Wirtschaft (BAWAG) [262]. Странный шаг: зачем государству подавать иск против одного из своих ведущих финансовых учреждений? Ответ кроется в санкциях США. BAWAG только что был приобретен американским фондом прямых инвестиций Cerberus. Поскольку банк теперь принадлежал американскому инвестору, он, чтобы не нарушить эмбарго США против Кубы, закрыл банковские счета около 100 кубинцев. В соответствии с законодательством ЕС это являлось незаконной дискриминацией по признаку гражданства [263].
Правительство Австрии пришло в ярость от того, что BAWAG, казалось, поставил американские нормы выше европейских. Вена решила применить так называемый «блокирующий акт» ЕС, который (теоретически) запрещает европейским компаниям соблюдать американские экстерриториальные санкции. Министр иностранных дел Австрии заявил: «Американские законы в Австрии не действуют. Мы не пятьдесят первый штат США» [264]. Банк BAWAG понял, что попал в беду, и вскоре подал заявку на предоставление специального исключения от применения американских санкций. В конце концов, после того как банк восстановил все счета, правительство Австрии решило закрыть дело [265].
Такие случаи, как правило, попадают в заголовки европейских газет, однако это лишь верхушка айсберга, когда речь идет о расходящемся воздействии американских санкций на компании по всему миру. На самом деле влияние санкций ощущают не только те предприятия, которые попали под санкционный огонь. Действия США против российского концерна «Русал», крупнейшего в мире производителя алюминия (за пределами Китая), в итоге оказали неожиданное побочное влияние на товарные рынки и, соответственно, на сотни производственных компаний в десятках стран. Мировые последствия санкций против «Русала» оказались настолько масштабными, что Вашингтону пришлось спешно пойти на попятную, так как произошел обвал поставок алюминия, нарушивший производственно-сбытовые цепочки и поставивший тысячи людей по всему миру под угрозу увольнения.
Сага с «Русалом» началась в 2017 году. Тогда Конгресс США принял широкий пакет санкций против трех обычных стран-адресатов — Ирана, Северной Кореи и России. В случае с Россией санкции стали ответной мерой на позицию Москвы по Донбассу, продажу оружия в Сирию, кибератаки, вредившие американским интересам, и вмешательство в президентские выборы 2016 года. В рамках этих мер Конгресс обязал Казначейство США опубликовать список влиятельных россиян, в отношении которых можно ввести индивидуальные санкции. В начале 2018 года Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) опубликовало в установленном порядке такой список. Это событие стало отправной точкой санкционной эпопеи, длившейся целый год.
Список американского Министерства финансов поначалу вызвал всеобщий скепсис, и не без оснований. Он представлял собой скопированные фрагменты двух документов: списка 96 российских бизнесменов, фигурировавших в списке миллиардеров Forbes за 2017 год, и, что, вероятно, еще более экстравагантно, телефонного справочника Кремля [266]. Никакой ошибки: OFAC подтвердило, что использовало метод включения всех россиян из списка Forbes, обладающих активами свыше 1 млрд долларов США [267].
Методология OFAC выглядела, мягко говоря, небезупречной. Бывший редактор российского списка Forbes назвал документ агентства «позором», подчеркнув примитивность оценок благосостояния в журнале [268]. Второй источник, которым пользовалось OFAC, — телефонный справочник Кремля — оставил наблюдателей в полном недоумении. Многие задавались вопросом, не действовало ли OFAC второпях — просто чтобы выполнить требования Конгресса: агентство опубликовало список посреди ночи, всего за 11 минут до истечения установленного Конгрессом срока.
В Кремле высмеяли то, что вскоре стало известно как список Forbes. Президент России Владимир Путин пошутил, что чувствует себя «обиженным» [269], что его туда не включили. В то же время представителей бизнес-сообщества Москвы список OFAC не позабавил [270]. Российские руководители беспокоились о репутационных рисках, задаваясь вопросом, продолжат ли международные банки вести с ними дела, если они окажутся в списке потенциальных объектов американских санкций. Но больше всего они опасались, что Министерство финансов США намеренно сделало список случайным, чтобы дать понять Москве: каждый человек находится в зоне риска и может попасть под санкции — только потому, что он богат и россиянин.
По всей России руководители начали предпринимать упреждающие меры по защите своих активов. Деловое сообщество переживало не зря. Спустя несколько недель OFAC объявило о введении санкций в отношении семи лиц из списка Forbes и 12 компаний, принадлежащих им или контролируемых ими. Мало кто сомневался, что некоторые из этих бизнесменов вели мутные дела и имели непрозрачные связи с Кремлем. Однако почему именно они были выбраны из списка 96 потенциальных мишеней, оставалось загадкой — несмотря на заявления министра финансов Стивена Мнучина, что процесс отбора был «крайне тщательным» [271].
Остальные 89 бизнесменов из списка Forbes не имели представления, настанет их очередь или такая участь их минует. Деловые круги Москвы охватила паника. При более внимательном изучении правовой основы для этих санкций бизнесмены встревожились еще больше: Конгресс не уточнил, каким критериям должны соответствовать российские лица, попавшие под санкции, чтобы ограничения сняли. Это было необычно. Казалось, что под санкции мог попасть каждый россиянин, а однажды попав в список, он мог остаться там навсегда.
Пакет санкций, основанный на этом списке Forbes, стал самым значительным усилением американского давления на Россию с тех пор, как Вашингтон впервые ввел санкции против Москвы четыре года назад [272]. Многие компании, включенные OFAC в черный список, работали в основном в России; потеря доступа к американскому доллару была для них болезненной, но они могли приспособиться, перейдя на евро или рубль. Однако в рамках этого
