как лицо, выполняющее принципиально важную миссию. Без такого отношения не может быть и обратного — спроса с чиновника, требовательности к нему. Это две стороны одной медали.
2. Отделение государственной службы от политики. Государственная служба должна быть профессиональна и аполитична. Политики могут приходить и уходить, но это не должно влиять на государственную гражданскую службу. Последняя должна жить и работать по своему внутреннему уставу и подчиняться внутреннему кодексу поведения, в соответствии с которым карьерный рост зависит исключительно от профессиональных качеств, а не от приверженности тем или иным политическим взглядам. Чиновники должны попадать на службу преимущественно по результатам открытого конкурса и получать повышение с учетом ранее продемонстрированных результатов работы, тоже преимущественно на основании конкурсных механизмов. Одним словом, в России необходимо практически с нуля создать государственную гражданскую службу как обособленный властный институт, способный работать при любом политическом руководстве.
3. Разделение управленческой и коммерческой (сервисной) деятельности. Опыт развития успешных государственных гражданских служб мира показывает, что чем больше функций государство передает на аутсорсинг коммерческим и некоммерческим организациям, тем эффективнее работа бюрократии. Конечная цель состоит в том, чтобы максимально освободить государственных служащих от работы по обслуживанию населения и сосредоточить их усилия на исполнении регуляторных и контрольных функций. Большая проблема государства состоит в том, что в области управления это монополист, выведенный из рыночной среды. Поэтому везде, где это возможно, такую среду вокруг государства надо специально создавать, чтобы работали законы конкуренции.
4. Разделение регуляторных и контрольных функций. Это достаточно простой принцип, который состоит в том, что люди, которые разрабатывают правила, не должны сами контролировать их соблюдение. Две эти функции должны быть разделены между разными институциями. По сути, это проекция конституционного принципа разделения властей на административные отношения, та же идея: ни у кого ни на каком уровне не может быть сосредоточена в одних руках даже относительно необъятная власть. Это среди прочего позволяет гораздо эффективнее бороться с коррупцией, чем уголовные преследования.
Я перечислил, конечно, только базовые идеи для административной реформы — одной из важнейших для любого правительства, желающего построить новую Россию. Откладывать эту реформу нельзя. Эффективно работающий аппарат с четко обозначенными функциями и строгой дисциплиной — условие успеха в работе по всем другим направлениям. Однако его созданию мешает одна «техническая» проблема: кадры, которые, как известно, решают все.
Нельзя выстроить новую систему управления без подходящих кадров. А все кадры, которые есть в наличии, всегда оказываются неподходящими — по разным причинам. Одни умны, хитры, хорошо подготовлены, но не способны работать по-новому, не готовы переучиваться. Другие так обременены старым опытом, что никакие таланты не могут компенсировать их порочной ментальности. В России всегда был кадровый голод. Найти толкового работника на любую позицию, тем более на государственной службе, всегда было сложно. А найти толкового работника, который готов работать в рамках еще не существующей системы, вообще почти невозможно.
Есть еще одно узкое место — новые управленческие технологии, без внедрения которых систему не поменять. Пока вся система управления остается глубоко архаичной, а функции чиновника сводятся к тому, чтобы регистрировать, выдавать или не выдавать разрешения, а также распределять все, что поддается распределению, выполнять эти функции может любой смышленый человек, хорошо набивший руку (во всех смыслах этого выражения). В принципе, для этих целей подошел бы и какой-нибудь дьяк из старомосковского приказа, обученный компьютерной грамоте. Поскольку государственные функции с тех пор сущностно не изменились, он почти наверняка справился бы. Но если мы проводим административную реформу описанным выше образом, то функции аппарата власти кардинально меняются. Возникает потребность в особого рода профессионалах, которых в России просто нет и никогда не было.
Речь идет в первую очередь о тех, кто сможет наладить взаимодействие между органами государственного регулирования, органами государственного надзора и коммерческим сектором, который возьмет на себя реализацию существенной части государственных функций. Это то, чем живет современный мир. Я имею в виду прежде всего различные частно-государственные партнерства (public-private partnerships), без которых современное государство уже невозможно себе представить. Без высокопрофессиональных специалистов с серьезным опытом дело это в России поставить не получится.
Откуда же брать высококвалифицированных специалистов для государственной службы? Здесь возникает известная дилемма. Можно брать своих, тех, какие есть, пытаясь обучать их на ходу. А можно, преодолев фобии, открыть доступ к государственной службе иностранцам, у которых этот передовой опыт есть. Трезвый взгляд на историю России показывает, что все ее ключевые, судьбоносные реформы обеспечивались именно таким методом. Гордость нынешнего режима — русская армия — создавалась иностранными специалистами во времена Петра. Ими же создавалась в эпоху индустриализации вся та промышленность, которая сегодня обеспечивает армию вооружением. В переломные моменты русское правительство не стеснялось брать иностранцев на службу, когда это было нужно для дела, — и обычно такой подход оправдывал себя.
Вывод напрашивается простой: надо идти двумя путями. Надо обучать своих где можно и сколько можно, но, пока они научатся, не следует бояться или стесняться брать чужих. Если мы хотим быстро изменить качество государственной гражданской службы в России, необходимо открыть дорогу иностранным специалистам. Разумеется, это надо делать с разумными мерами предосторожности, но другого выхода сегодня я не вижу, особенно в тех областях, где отечественного опыта практически нет. Кстати, речь идет не о таком большом количестве людей. Думаю, нам понадобятся 3–5 тысяч специалистов в центральном аппарате и половина от этого числа в регионах. Но не стоит повторять ошибок времен Горбачева и Ельцина. Надо приглашать действительно лучших профессиональных управленцев, а не «чикагских мальчиков». Надо перекупать самых продвинутых менеджеров, имеющих не теоретический, а практический опыт управления, из международных корпораций и аппаратов правительств по всему свету. Надо дать им возможность работать на нас и учить тех, кто работает рядом с ними. Полагаю, на это потребуется лет пять, максимум десять.
За качество надо платить — и своим, и чужим. Платить нужно столько, чтобы иметь возможность требовать, в том числе кристальной честности. Чужим придется платить больше. Но Россия — достаточно богатая страна, чтобы на время взять к себе на службу лучших не из 140 миллионов, а из нескольких миллиардов, отбирая их в индивидуальном порядке. Это, кстати, огромное искусство, и заниматься поиском, в свою очередь, должны тоже профессионалы. У меня есть опыт, которым я готов поделиться. Когда мне надо было превратить «ЮКОС» в передовую мировую компанию, приглашенные мною иностранцы получали больше меня. Потом я, конечно, окупил затраты, когда дошло время до дивидендов. Но это было потом, а сначала нам предстояло многому научиться. И заплатить за эту науку. Другого пути нет.
Подводя
